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農墾情況2017年第二十三期——黑龍江、四川、貴州、西藏,浙江、福建、江西、湖北、湖南墾區2017年第二季度改革發展督察督導情況

時間:2017-08-11作者: 來源:農業部農墾局

農 墾 情 況

第23期

(農墾改革發展專遞第37號)

農業部農墾局     2017年8月7日


編者注:7月,農業部農墾改革發展專項督導小組對全國各墾區2017年第二季度貫徹落實中央文件精神、推進農墾改革發展相關情況進行了全面督導,總結了各墾區工作進展和成效,梳理了推進農墾改革發展面臨的主要困難和問題,并對下一步工作提出打算和建議。現將各專項督導小組督導報告分期印發,供各地在推進工作中參考。

黑龍江、四川、貴州、西藏墾區

2017年第二季度改革發展督導情況報告

按照《貫徹落實中央農墾改革發展文件2017年專項督察督導工作方案》的要求,第一督導小組對黑龍江、四川、貴州、西藏四個墾區改革發展工作進展情況進行了跟蹤了解和督導。總體上看,四個墾區開展了大量有效的工作,相關工作取得明顯進展。現將有關情況報告如下。

一、各墾區落實中央農墾改革發展文件進展情況

(一)黑龍江墾區。6月30日,黑龍江省成立了由省委副書記、副省長任正副組長的省委農墾改革專項領導小組和領導小組辦公室以及單項工作推進組,辦公室設在農墾總局。7月3日,省政府主要領導在農墾改革工作匯報材料上明確批示,要求同存異加快節奏。7月5日,分管副省長批示要求盡快搞好實施方案。黑龍江省農墾改革發展實施意見出臺工作進入“快車道”,目前實施意見已由省委辦公廳組織征求各方面意見。一是在綏化和哈爾濱兩個管理局及所屬農牧場開展了分離辦社會職能試點,隨著省級農墾改革力度的加大,墾區辦社會職能改革將進入實質性實施階段。二是6月19日,印發了《黑龍江省農墾國有土地使用權確權登記發證工作方案》(黑墾局辦文〔2017〕45號),細化了路線圖、時間表。目前,墾區九三、綏化管理局個別農場共38.64萬畝土地未完成確權登記發證,主要原因是農場與地方存在權屬爭議。三是各管理局和農場按照黑龍江省農墾總局下發的《關于進一步推進農墾改革專項試點工作的通知》要求,逐項分解任務,制定工作臺賬,倒排時間表,落實責任人,現已基本完成情況摸底調查,初步形成試點任務工作方案。

(二)四川墾區。6月1日,中共四川省委、四川省人民政府出臺了《關于推進農墾(農場)改革發展的實施意見》(川委發〔2017〕15號),之后省委常委曲木史哈、分管副省長王銘暉聽取了省農業廳關于農墾改革發展的專題匯報。一是現已完成大部分學校醫院的移交,其中涼山州已移交7個教學點,尚未移交的2個教學點共有在編老師5人、農場聘請代課老師3人,計劃于今年完成移交工作。二是6月27日,四川省國土資源廳會同相關部門印發了《四川省加快推進農墾(農場)國有土地使用權確權登記發證實施方案》(川國土資函〔2017〕351號),墾區正按方案要求組織開展權籍調查、爭議調處等工作,計劃年內完成201.02萬畝土地權籍調查、161.95萬畝土地確權登記任務。三是依托西昌農墾有限責任公司開展的“組建專業化產業公司”試點任務有序推進,正在組建“四川西昌農墾集團有限責任公司”(下轄5個全資子公司、3個參股公司),并與涼山州中澤新技術開發有限責任公司合作組建了橄欖油公司,與昭覺縣國資公司合作組建的“昭覺良圓馬鈴薯種業有限公司”也已進入工商注冊階段。

(三)貴州墾區。貴州省貫徹中央農墾文件的實施意見已于2016年12月印發。一是墾區仍承擔著農場社會治安、社區管理、森林防火、民兵訓練等辦社會職能,正在協調出臺辦社會職能改革實施方案。二是6月,印發了全省國有農場土地確權登記發證工作方案,提出分三步完成土地確權任務。現已進入第二階段,即在安順市茶果場和惠水縣斗底畜牧場開展確權工作試點,之后總結推廣經驗,計劃于2018年完成全省土地確權發證工作。三是承擔“組建區域性現代農業企業集團”試點任務的貴陽市農業投資發展(集團)有限公司,已于2016年1月掛牌,正式進入實際運營階段。

(四)西藏墾區。西藏自治區貫徹中央農墾文件的實施意見已于2016年7月印發。一是八一農場計劃年底前將辦社會職能一次性整體移交,米林、易貢、察隅農場正對已完成整體移交的辦社會職能進行梳理,確保不遺漏。二是加快開展權籍調查和爭議調處,計劃于今年年底完成土地確權登記發證任務。三是在易貢農場組建西藏易貢茶葉有限公司,推進米林農場、易貢茶場、察隅農場抱團組建農墾集團公司,打造集生產、儲藏、加工、銷售為一體的現代化農墾企業;將八一農場的債權債務及人員全部劃歸拉薩市凈土產業投資開發公司,形成“墾區集團+產業公司”的發展模式。

二、各墾區存在的主要問題

從改革任務推進情況看,在實施意見出臺方面,黑龍江省尚未出臺意見;在改革專項試點方面,黑龍江墾區目前僅基本完成試點單位的情況摸底調查,初步形成試點任務工作方案,其余墾區試點工作有所推進,但成效并不顯著;在辦社會職能改革方面,黑龍江墾區任務最重,進度緩慢;在土地確權登記方面,西藏尚未出臺工作方案。

(一)黑龍江墾區。黑龍江農墾作為中央直屬墾區,是農墾改革的重點和難點,機構多,體量大,各項改革牽一發而動全身,總體進展緩慢。一是改革實施方案和各項配套政策出臺緩慢。由于省級實施意見沒有出臺,整體改革尚未啟動,兩個試點管理局合并中涉及移交行政社會職能機構人員等問題,操作難度較大,進展比較緩慢。二是職能下放阻力重重。由于墾區自身體量龐大,地方財政也不寬裕,辦社會職能改革涉及的人員經費待遇補差、債務化解等問題對與地方政府協調難度大,對接有困難。三是墾區長期實行行政化管理,缺乏市場化經營思維。總局機構設置類似于地市一級政府,管理機構龐大,管理人員行政管理思想根深蒂固,對國有農場的管理也多采用行政模式,缺乏經營思維,與推進集團化、企業化的要求不相適應。

(二)四川墾區。一是農墾土地確權發證經費尚未落實。地方財政尚未明確農墾土地確權經費補助標準,農場經費壓力較大。二是區域性集團化改革試點推進遇阻。在辦理“四川西昌農墾集團有限責任公司”工商注冊時,因中國農墾集團總公司對“農墾集團”四字進行了注冊保護而無法通過網絡審核,尚未完成注冊。

(三)貴州墾區。一是農墾土地確權發證費用缺口較大。經與省國土部門協調,墾區計劃不僅對農用地進行確權發證,還要將建設用地、工礦用地、道路用地、林地、水面、職工住宅用地等一并分類確權,為下一步推進土地資源資產化資本化打下堅實基礎。初步預計全省農墾土地確權費用約2200萬元,而中央財政安排貴州墾區的補助經費不足50萬元,經費缺口很大。二是農墾企業職工醫療保險尚未全面解決。目前,貴州農墾各企業根據自身情況和屬地政府的政策采取了多種方式解決職工醫保問題。墾區1.1萬在職和退休職工中,約一半參加職工醫療保險,四分之一參加城鎮居民醫保,四分之一參加新型農村合作醫療,導致職工醫療保障程度差異較大。隨著退休群體平均年齡增大,職工意見很多,已成為潛在不穩定因素之一。三是農墾改革成本和發展經費匱乏。近些年來,貴州農墾全部經費一直維持在400余萬元,難以滿足下一步改革發展的需要。四是農墾管理人員少壓力大。目前省級農墾管理部門編制僅有3人,任務特別繁重,工作壓力極大。

(四)西藏墾區。一是職工群眾思想保守。長期以來,農場職工群眾的生老病死、子女就業、上學等事項都依靠企業,職工不愿離開企業,認為一旦失去企業職工身份,就失去了依靠,這給企業推進市場化勞動用工帶來了較大阻力。二是改革成效不顯著。部分農場沒有突破計劃經濟運行機制,發展意識不強,缺乏改革精神;部分農場涉及民族、宗教等問題,僅僅依靠法律、行政手段推進工作成效有限。三是人才缺乏,農場發展后勁不足。農場待遇低,缺乏吸引力,大中專畢業生不愿意到農場從事技術和管理工作,農場普遍存在專業技術人才匱乏、基礎建設滯后,發展后勁乏力問題。

三、下一步主要工作

下半年,將督導各省按照時間表、任務書,有序推進農墾改革發展。主要任務有:一是督導黑龍江省加快出臺省級實施意見及各項配套政策,推進改革進入實質操作階段;二是督導四川、貴州省和西藏自治區按中央和省委省政府要求,推進辦社會職能改革、土地確權登記發證和各項改革試點任務,同時加大對市縣農墾改革的督導檢查力度,確保按時保質完成各項工作。

(農業部農墾改革發展專項督導第一小組)


浙江、福建、江西、湖北、湖南墾區

2017年第二季度改革發展督導情況報告

2017年第二季度,第2督導組與五個墾區保持電話聯系,持續跟蹤了解改革發展工作的最新進展情況。5月初,督導組在湖北墾區召開了第2督導組工作片會,全面督導檢查各墾區改革進展情況,部署指導下一步改革工作。總體來看,各墾區能夠根據本墾區的實際情況,積極謀劃,在出臺改革發展實施意見、推進國有農場辦社會職能改革、推進土地確權登記發證、做好農墾改革專項試點等方面取得了一定的突破和成效,各項措施正在加快有效落實。現將五個墾區2017年第二季度推進改革發展工作進展情況報告如下。

一、各墾區貫徹中央農墾改革發展文件進展情況

(一)浙江墾區。浙江省貫徹落實中央農墾文件的實施意見已于2017年1月印發。一是7月11日,省農業廳、民政廳、財政廳聯合印發了《推進國有農場社區社會管理屬地化實施方案》,現已完成全省國有農場辦社會職能改革情況摸底調查,農場現有居住區138個,其中8個已由政府批準設立居委會,54個已納入當地社區統一管理,尚有76個未納入當地統一管理,涉及46家農場。二是6月13日,省國土廳牽頭下發文件,對農墾土地確權登記發證工作進行了部署,截至2017年6月,全省國有農場土地確權率95.8%,發證率74.9%。三是余杭農林集團組建區域性現代農業集團專項試點任務繼續推進,下屬的杭州市種豬試驗場和杭州農信擔保有限公司探索開展股權多元化改革,組建2家混合所有制公司。

(二)福建墾區。6月7日,中共福建省委、福建省人民政府印發了《關于進一步推進農墾改革發展的實施意見》(閩委發〔2017〕11號)。一是6月10日,省農業廳、財政廳、教育廳、衛計委、民政廳、人行福州中心支行聯合印發《福建省農墾國有農場辦社會職能改革實施方案》,現已完成國有農場辦社會職能摸底調查和算賬,逐個登記造冊,確定任務分工和責任人,目前正進行全省數據匯總工作。二是4月14日,省國土廳、財政廳、農業廳正式印發了《福建省加快推進農墾國有土地使用權確權登記發證工作實施方案》, 6月組織召開了全省農墾國有土地使用權確權登記發證工作會議,并會同省國土廳開展了聯合督導調研。三是承擔的組建區域性現代農業企業集團、組建專業化農業產業公司、農場企業化和公司化改革3項改革試點任務正在推進中。福州市農工商(集團)總公司著重開展了建立健全現代企業制度、整合直屬國有農場、明確主導產業等方面的工作。福建農墾茶業有限公司開展整合資源、延伸產業鏈,建立現代企業制度,加大宣傳推廣、拓展銷售網絡等工作,建立了股東會領導下的總經理負責制,制定出臺了“崗位職責”等企業制度。程溪農場著力推進農場企業化改革和公司化改造,推進國有土地確權,完善企業用工和社會保障機制,擬成立社會事務服務中心對農場實行社區化管理,方案已上報屬地政府部門待批準。

(三)江西墾區。江西省貫徹落實中央農墾文件的實施意見已于2016年12月印發。一是7月3日,省農業廳、財政廳、教育廳、衛計委、民政廳、人民銀行南昌中心支行聯合印發了《江西省國有農墾場辦社會職能改革實施方案》。二是6月15日,省國土資源廳、省財政廳、省農業廳聯合印發了《江西省農墾國有土地使用權確權登記發證工作方案》,要求今年9月底前完成權籍調查,12月完成土地確權登記發證工作。截至目前,已完成確權面積587萬畝,確權率88.9%;發證面積(含林權證)416.2萬畝,發證率63.1%。三是根據試點實施方案進度安排,試點均已進入全面推進階段。繼共青、廣豐、分宜、新余相繼組建墾區集團后,4月,余干縣整合農墾、農業、林業、水利等8家國有農業企業組建的農墾集團公司正式掛牌;德興市、上饒縣、東鄉區、永修縣、樂平市、余江縣等地正抓緊前期調研,積極籌建區域性農墾集團公司。

(四)湖北墾區。7月21日,湖北省委、省政府出臺了《關于進一步推進農墾改革發展的實施意見》(鄂發〔2017〕12號),提出打造具有較強市場競爭力的湖北新型國有現代農業企業“航母”。一是6月30日,經湖北省政府同意,省農墾局、編辦、財政廳、教育廳、衛計委、民政廳、人行武漢分行等七家單位印發了《湖北省農墾國有農場辦社會職能改革實施方案》。二是6月22日,省國土廳、財政廳、農墾事業管理局聯合印發《加快推進農墾國有土地使用權確權登記發證工作方案》。目前龍感湖、人民大垸、草埠湖等農場已啟動國有土地使用權確權登記發證工作。三是承擔的綜合改革示范和7個專項改革試點任務,都已編制了實施方案,下發了任務通知書,目前已經取得了階段性成效。麻城龜山、林店兩家茶場,采取“聯合聯盟聯營”方式,整合加工企業和品牌,探索組建農墾特色產業公司。

(五)湖南墾區。湖南省貫徹落實中央農墾文件的實施意見已于2017年3月印發。一是6月21日,省農委、省財政廳、省教育廳、省衛計委、省民政廳、中國人民銀行長沙中心支行六部門聯合下發了《關于印發<湖南省國有農場辦社會職能改革實施方案>的通知》。二是湖南農委配合省國土廳起草了《湖南省農墾國有土地使用權確權登記發證工作方案》,目前該方案正在各部門征求意見,預計7月份正式出臺。三是屈原管理區、西湖管理區、茶鋪茶場和羊峰山農場等4個農場改革專項試點工作有序推進。茶鋪茶場正在整合場內的多家茶葉公司,組建茶鋪茶場茶葉專業公司。屈原管理區、回龍圩管理區、西洞庭管理區等都在積極謀劃區域性現代農業企業集團組建工作。

二、存在的主要問題和困難

(一)浙江墾區。一是體制復雜。國有農場既有歸地方農業部門管理,也有少部分歸開發區、街道管理。而省級農墾管理機構性質為事業機構,管理層級復雜,工作推動不夠暢通。二是全面完成土地確權登記發證有難度。總體來看,剩下的未確權登記發證土地都是難啃的硬骨頭,主要是與周邊存在土地糾紛、地方政府不予發證、土地性質不明等情況。三是全面完成農場社區社會化管理有難度。大多數國有農場規模不大,居住區較小,尤其是一些農場地處農村,位置偏遠,就近納入城鎮社區統一管理有一定難度。

(二)福建墾區。一是資金不足。農墾企業財力不足,全面改革以及改革試點難以實質性進行。墾區112家國有農場中只有8家開展自主經營,其余均屬承包租賃經營。農場收入主要來源于土地和資產承包出租收入、稅費改革轉移收入和財政補助,再加上絕大多數農場位置偏遠,土地和資產規模有限,多數農場收不抵支。二是土地確權難。農場部分土地與周邊社隊存在矛盾糾紛,農場界址不清,確權工作常受周邊村民反對和阻撓。部分屬地鄉鎮對農場土地確權工作不支持不配合。三是社會穩定風險較大。多數在崗管理人員工資待遇在1200—1300元之間,王家茶場僅700余元,甚至出現過36個月沒有發放工資的情況。待遇過低造成管理人員無心農場經營,均在外另謀職業。未參加養老和醫療保險保及中途斷保的現象較多,其中以漳州墾區最為嚴重,共有12181人未參加職工養老保險,占全省未參加職工養老保險人數68%。

(三)江西墾區。一是部分地方黨委政府重視程度需進一步提高,沒有激發廣大職工群眾的參與熱情;二是部分試點農場在項目推進上進展不快,成效不明顯;部分試點項目的創新性不夠,沒有提煉出可推廣、可復制的經驗。部分農墾管理部門和承擔試點任務的農場思改革、謀發展的氛圍還不濃,有些農墾干部“等、靠、要”的老觀念、畏難不前的情緒依然存在。

(四)湖北墾區。一是農場辦社會職能改革的矛盾和問題大。首先,有的地方政府和農場存在改革認識不到位的問題,有安于現狀的思想傾向;其次,富余人員安置壓力大。國有農場醫療衛生機構移交地方管理后,人員編制只能在當地事業編制總量內統籌解決,而地方事業編制大多已滿編,可供調劑的編制有限,這就意味著農場需要安置富余人員的任務重、壓力大;第三,改革資金壓力大。此次改革成本主要由地方政府和農場承擔,農場比較集中的縣(市、區)政府很難承接農場辦社會職能支出;第四,債務化解難。雖然湖北省已對包括辦社會職能債務在內的農場公益性債務進行了審計和鎖定,但國家和省尚未出臺相關化債政策,有的地方只接農場社會職能機構的資產、不接債務,包袱都留在了農場。二是國有土地使用權確權登記發證的矛盾和問題大。有的農場領導對農墾土地確權與農村土地確權的本質區別一知半解甚至完全不了解,有的認為確權沒有什么實際價值,推動工作的自覺性和主動性不足。另外,據墾區測算,土地確權登記發證成本每畝約需要47元,而中央和省級財政補助只有6元,缺口很大,一些經濟條件不好的農場難以承擔。再加上,墾區從事土地管理工作的人手不多、專業知識不足,在一定程度上都會對農墾國有土地確權登記發證工作的質量和效果造成不利影響。

(五)湖南墾區。一是管理體制不順。湖南省政府在省農委設立農墾處,并將原湖南省農墾局改為湖南省農墾管理服務站。農墾處與農墾管理站作為平級單位,共同承擔全省農墾的管理、協調、指導、服務等職能。由于職責難以分清,給工作造成一定被動。二是一些規模較大的農場建立了管理區,比照縣區政府賦予相應行政職能。但因管理區未納入地方政府序列,一些民生及惠農政策、基礎設施項目難以覆蓋。沒有建立行政組織的縣市屬農場,也不能直接納入政策范圍。三是2000年推進農墾改革時,只是簡單撤銷農場體制,沒有建立經濟實體承擔原農場的國有資產經營管理和保值增值責任,農場原有國有資產由管理區、鎮政府管理經營,以政代企現象嚴重,農場企業經營職能弱化。四是建立管理區后,參照農村集體土地承包辦法實行土地承包經營,承包期長,土地經營分散,影響了農場推進土地規模經營。五是截至2015年底,湖南墾區累計負債高達40多億元,農墾職工還存在著未參加社會保險或中途斷保等問題,遺留問題較多,解決問題面臨的困難很大。

三、下一階段重點工作

一是加強對辦社會職能改革和土地確權工作的跟蹤。根據相關部委和各省出臺的辦社會職能改革及土地確權登記發證工作方案,督促墾區加快推進“兩個3年”任務。

二是加強對墾區改革試點工作的指導。加強對各墾區改革試點工作的跟蹤,適時對五個墾區的改革試點工作進行現場指導,確保各墾區試點工作按時保質地開展。加強在墾區間總結提煉和推廣試點經驗,放大試點成果。

三是繼續加強對墾區績效考評工作的督導。按照《貫徹落實中央農墾改革發展文件2017年專項督察督導工作方案》的要求,繼續加強對五個墾區開展績效考評工作的督導,重點加強對考評分較低墾區的督導力度。

(農業部農墾改革發展專項督導第二小組)


送:部領導,部內司局及有關直屬單位,有關部委。

發:各省、自治區、直轄市及計劃單列市農墾主管部門,新疆生建設兵團有關部門。

責任編輯:于鵬

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